加強違規行為協同治理 規范政府采購市場秩序
2024年09月27日 09:28 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 吳凱 王詠妙
政府采購市場是各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金，以合同方式購買用于滿足社會公共需要的貨物、工程和服務的重要場所。發揮市場在資源配置中的決定性作用，提高政府采購資金的使用效益，就必須規范政府采購市場秩序。為實現黨的二十大報告提出的“完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，優化營商環境”目標，需要加強對違規行為的協同治理，全面提升政府采購治理水平。
收益高、成本低是亂象之根源
2024年6月29日，國務院辦公廳印發《政府采購領域“整頓市場秩序、建設法規體系、促進產業發展”三年行動方案（2024—2026年）》（以下簡稱《行動方案》），針對當前政府采購領域的突出問題，開展三年行動，以“整頓市場秩序、建設法規體系、促進產業發展”為工作主線，規范政府采購市場秩序。《行動方案》是對2023年11月22日財政部、公安部和市場監管總局下發《關于開展2023年政府采購領域“四類”違法違規行為專項整治工作的通知》的延續。
《行動方案》將“四類”違法違規行為列為專項整治的重點。長期以來，政府采購被視為“錢多人傻”，由此導致部分利益相關者產生違規的沖動。例如，供應商提供虛假材料謀取中標，或是與其他供應商圍標串標；為限制競爭，采購人設置差別歧視條款，甚至與供應商相互勾結。此外，采購代理機構借機亂收費從中漁利的現象也時有發生。為了徹底整頓和解決政府采購領域長期存在、懸而未決的違規問題，規范政府采購市場秩序，就必須從違規收益和違規成本兩個角度形成遏制政府采購違法違規行為的機制和體制。
違規收益方面，政府采購預算管理不規范，違法違規行為的預期收益高。財政性資金是公共資源，部分采購人資金使用效率和績效意識相對薄弱，容易產生不當使用公共資金而給國家和社會造成損失的行為。傳統的預算管理模式不規范，側重合規性，重控制輕績效，重支出輕管理，導致資金使用效率低。例如，沒有細化政府采購預算，沒有合理確定采購需求，造成超標準采購；財政專項資金撥付耗時長，基層預算單位“突擊花錢”未從根本上改變；以收付實現制政府會計核算為基礎的預算制度重支出輕績效；專款專用的財政專項資金總量大、占比高，即使某個項目財政資金使用效率預計很低，也難以在不同項目之間合理調劑和重新分配資金。由此，違法違規行為的預期收益較高，相關人員容易形成違規沖動。
違規成本方面，政府采購監督和懲罰機制執行不到位，違法違規行為的成本低。傳統的財政監督和政府審計以合規性為重點，在政府采購領域主要關注政府采購流程是否合規，而往往忽視財政資金的使用效率。
究其原因，一方面，政府采購流程合規性查處相對較為容易，為此將采購人設置差別歧視條款、采購代理機構亂收費等問題作為關注重點。例如，2024年8月，某省財政廳公布的首批6個政府采購領域違法違規行為專項整治典型案例，都是涉及代理機構亂收費的問題，包括逾期退還保證金；限制保證金繳納的形式；未在采購文件中明確代理費用的收取標準和方式；采購文件費用設置過高；違規增收沒有法律依據的投標費用，增加供應商負擔；轉嫁專家評審費用，增加供應商負擔等。各級審計部門審計結果報告和審計工作報告中反映的絕大部分政府采購領域的問題也都是合規性問題。
另一方面，供應商提供虛假材料、供應商圍標串標等違規問題查處難度極大。上述相關違規問題有些涉及采購人、招標代理機構、評審專家和供應商之間的隱蔽利益輸送和錢權交易，人大、財政、審計、紀檢監察等部門難以獲得必要的內部信息。而且傳統的運動式監管模式也難以實現持續的監督力度，意味著違法違規成本較低，容易使違法違規者產生僥幸心理。
多措并舉 加強協同治理
隨著2018年全面實施預算績效管理工作的逐步推進，財政資金績效日益受到關注。隨著深化政府采購制度改革方案的逐步推進，尤其在當前財政“緊平衡”的形勢下，提高財政資金使用效率、減少政府采購的違法違規問題迫在眉睫。《行動方案》雖然提出了持續開展專項整治行動，加強常態化行政執法檢查，創新監管手段、提升監管效能的三項舉措，但要解決政府采購領域長期存在的違法違規問題，筆者認為，還需加強對違法違規行為的協同治理。
一是進一步完善預算管理制度。為實現黨的二十大提出的“健全現代財政制度”的要求，應當合理配置政府采購資金并強化監管，進一步強化政府采購預算編制，細化政府采購預算，加強財政存量資金管理，強化結轉結余資金管理，常態化加強政府采購預算監管，實現多部門協同治理，將預算績效管理理念落實到位。
二是持續推進信息公開和政策溝通。在推進政府采購法和招標投標法協調統一，提高政府采購法律法規體系的系統性、整體性、協同性的背景下，政府采購相關人員之間應不斷加強政策溝通。采購人應進一步梳理和規范招標采購流程，明確不同類型采購的具體要求，逐步公開和更新政府采購的全流程和采購進度，增強采購人與供應商之間的信息溝通，從而提升工作效率，減少不必要的誤解和質疑投訴。
三是逐步增加政府采購專業人才培養。加強對政府采購人員的培訓，是普及政府采購知識的重要手段之一，此外，還應加強政府采購專業人才的培養。2022年版《中華人民共和國職業分類大典》增加招標采購職業，將招標采購人員歸屬于第二大類——專業技術人員（從事科學研究和專業技術工作的人員）第6中類“經濟和金融專業人員”中的第7小類“商務專業人員”。但目前，國內僅有6所專科（高職）院校開設政府采購管理專業，而開設財政學專業的本科高校大多將財政學專業定位為應用經濟學，側重培養本科生的經濟學理論知識和實證分析能力，對政府采購等財政管理相關的知識學習和能力培養不足。筆者建議，加強高校與財政部門的合作，以及財政學與公共管理的協作，將政府采購方向列入財政學本科專業方向和公共管理碩士（MPA）的研究方向，共同培養高層次、應用型、復合型的政府采購管理人才。
四是供應商應調整違規行為預期，回歸依法誠信經營。誠信經營是供應商在市場競爭中的立業之基、興業之本。2024年政府工作報告再次強調，各級政府要習慣過緊日子。隨著全面實施預算績效管理的穩步推進，違法違規行為的預期收益必將呈下降趨勢，相關監管也會逐步增強，為此供應商應當順應潮流，回歸合法經營。
供應商還可以合理利用質疑投訴機制這一法定救濟渠道，維護自身合法權益，但同時也要避免惡意投訴行為。2024年6月，《財政部對十四屆全國人大二次會議第2269號建議的答復》表明，財政部未來將積極推進政府采購法的修訂，研究完善對供應商惡意投訴或存在誣告、陷害、誹謗等違法行為的懲戒措施。只有良好運行的政府采購質疑投訴機制，才能既保障政府采購公平，又強化對政府采購違法違規行為的監管。
總之，面向未來，應當加強違規行為的協同治理，降低違法違規行為的預期收益，提高違法違規行為的懲罰成本，進一步規范政府采購市場秩序。
（作者單位：南京審計大學經濟學院；南京大學招標辦公室）
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