財政部許宏才副部長：認真學習貫徹黨的十九屆四中全會精神 加快建立現代政府采購制度
2020年10月21日 08:40 來源：中國政府采購網 【打印】 
一、我國政府采購制度改革取得積極成效
20世紀90年代中期，為適應建立社會主義市場經濟體制和構建公共財政框架的要求，我國開始啟動政府采購制度改革。2003年，政府采購法正式頒布實施，標志著我國政府采購制度改革全面進入法治化軌道。黨的十八大以來，政府采購制度改革加快向縱深推進，現代政府采購制度“四梁八柱”的主體框架體系基本確立。
（一）政府采購范圍和規模不斷擴大，對經濟社會發展的影響力顯著提升。全國政府采購規模由2002年的1009億元增加到2018年的35861億元，年均增長率25%，2018年政府采購規模占全國財政支出和GDP的比重分別達到10.5%和4%。政府采購實施范圍從貨物類采購向工程類、服務類擴展，從傳統的辦公用品采購，逐步擴大到政策研究、標準制訂等履職服務，以及各類基礎設施建設和醫療、養老等公共服務領域。目前，政府采購制度已經覆蓋到全國各級政府的近百萬個黨政部門與事業單位，深入到政府社會經濟管理的不同領域和層次，不僅規范和節省了財政支出，也有力支持了國家各項事業的發展，彰顯了強大的社會影響力。
（二）政府采購法律制度體系日益健全，為規范高效開展政府采購活動提供了制度保障。建立起以政府采購法為統領，以政府采購法實施條例和部門規章為依托的較為完整的政府采購法律制度體系，涵蓋了體制機制、執行操作、基礎管理以及監督裁決等各個方面。政府采購法律制度體系的日益完善，確立和強化了依法采購、陽光采購的管理機制，有效保障了政府采購當事人的合法權益，切實規范了政府采購市場秩序。從實踐看，絕大多數黨政機關及單位都能夠依法規范采購，政府采購制度改革前采購人自由隨意采購、腐敗問題頻發的局面得到根本改變。
（三）政府采購管理體制日趨完善，政府采購市場健康有序發展。集中采購與分散采購有機結合、互相補充的采購模式有序運行，以公開招標為主要采購方式的政府采購交易制度體系不斷豐富，預算主管部門的監管責任得到加強。穩步推進“互聯網+政府采購”，全國大部分省份都已經建成覆蓋全省范圍的電子賣場，中央本級的電子賣場也已上線運行，采購效率進一步提升。全面清理政府采購領域妨礙公平競爭的規定和做法，推行采購意向公開、供應商在線投訴、無爭議30天內及時付款等一系列優化政府采購營商環境的措施，統一開放、競爭有序的政府采購市場體系初步形成。
（四）政府采購政策功能不斷強化，有力支持了國家宏觀調控目標的實現。健全完善綠色采購政策，對節能產品和環保產品實施強制采購或者節能采購，采購的節能環保產品規模占同類產品政府采購規模的比例達到90%以上。采用預留份額、評審優惠、鼓勵聯合體投標、信用擔保等措施支持中小企業發展，授予中小企業的政府采購合同占采購總規模的77%以上。運用政府采購政策支持脫貧攻堅，會同有關部門搭建貧困地區農副產品銷售平臺，促進供需對接。截至2020年7月初，平臺累計交易訂單約22.4萬單，交易額達到9.5億元，有力帶動了貧困地區農戶增收。這些政策的實施，凸顯了政府采購在國家宏觀調控中的重要作用。
（五）政府采購監管機制持續優化，監管水平進一步提升。簡化事前審批環節，積極推進網上辦理采購方式審批和進口產品審核，提高審批效率。建立起采購意向、采購活動、采購結果及合同文件全流程政府采購信息公開機制，突出陽光下的采購，廣泛接受社會監督。按照國務院“雙隨機、一公開”工作要求，定期開展對全國政府采購代理機構執業情況的監督檢查，代理機構違規率逐年下降。發布政府采購指導性案例，穩定市場主體監管預期，加快執法標準化建設。完善政府采購行政裁決機制，暢通供應商救濟渠道。通過這些舉措，政府采購監管水平全方位提升，有效保障了采購活動的公平公正公開。
（六）政府采購開放談判穩步推進，對外交流不斷擴大。為履行入世承諾，與參加方互惠開放政府采購市場，我國于2007年啟動了加入世界貿易組織（WTO）《政府采購協定》（GPA）談判，截至2014年先后提交6份出價。2018年，習近平總書記在博鰲亞洲論壇上宣布，中國將加快加入世界貿易組織《政府采購協定》進程。為此，我國于2019年向WTO提交了第7份出價，進一步擴大承諾的開放范圍，充分展現了我國擴大開放的形象，表明了我國加入GPA的誠意和維護多邊貿易體制的決心，得到WTO秘書處和參加方的充分肯定。此外，還統籌推進多雙邊政府采購議題談判，與有關國家和國際組織在政府采購領域開展合作交流，在提升政府采購對外開放水平的同時，推動中國企業參與國際采購。
在肯定政府采購制度改革成績的同時，我們也要清醒地認識到，當前政府采購制度的成熟度還不夠，還不能完全適應國家治理能力和治理體系現代化的要求。具體表現在：一是采購人主體職責缺失。現行政府采購評審機制客觀上分解了采購決策權，采購人、采購代理機構和評審專家都是按程序履職，無人對最后的采購結果負責，導致天價采購、豪華采購等采購亂象頻繁發生。二是采購交易制度管理較為粗放。現行采購交易制度不考慮具體項目需求特點而單純地以金額劃線確定采購方式，在實踐中過度強調公開招標，客觀上造成采購活動中低價惡性競爭和高價采購并存，采購效率和滿意度較低。三是政府采購政策傳導機制不暢。首購、訂購、預留份額、需求標準等采購政策的實施方式與現行采購預算、方式、評審及合同管理制度不適應、不匹配，采購政策與采購制度“兩張皮”的問題較為突出，很大程度上限制了采購政策實施效果。四是采購代理機構和評審專家的履職水平有待提升。代理機構主要停留在采購程序的合規性代理上，低水平的同質化惡性競爭較為突出。專家不專的現象也較為普遍，一些專家缺乏獨立的專業評審精神，損害了政府采購的公正性。
站在新的歷史起點上，面對新的改革形勢，迫切需要我們進一步深化政府采購制度改革，著力解決當前政府采購制度中的突出問題，補齊制度短板，將政府采購制度向更高層次、更高水平推進。
二、按照《改革方案》要求推進政府采購各項改革
2018年11月14日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第五次會議，審議通過了《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）。《改革方案》確立了理順政府采購主體與各方職責、強化問題導向與績效管理、堅持系統規劃與分步推進、統籌對內改革和對外開放的改革四原則，明確提出“建立以優質優價采購結果和用戶反饋為導向，采購主體職責清晰、交易規則科學高效、監管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術支撐先進的現代政府采購制度”的總體改革目標，以及圍繞這一改革總體目標的十二個方面改革任務。我們要以黨的十九屆四中全會精神為指引，以《改革方案》為改革綱領和行動指南，統籌規劃，分步實施，全面推進新時代的政府采購制度改革。
（一）以強化采購人主體責任為核心，全面落實“誰采購、誰負責”的原則。理順采購人、采購代理機構和評審專家的權責關系，按照“誰采購、誰負責”的原則，切實落實采購人的主體責任，建立采購人對采購結果能負責、想負責的機制。一是明確采購人是采購活動的第一責任人。采購人要按照“權責對等”的原則，在行使采購權的同時切實履行好采購責任，做到采購程序合規、結果滿意。二是賦予采購人靈活選擇采購方式、自主確定評審專家的權利。除單一來源采購方式外，由采購人根據采購項目的需求特點自主選擇適合的采購方式及評審專家，同時逐步取消評標委員會、評審小組中專家比例的規定。三是建立以落實預算績效目標為導向的采購人內控管理制度。采購人要根據“分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗”的原則，完善采購事項內部決策機制，細化采購流程各環節的工作要求和執行標準，明確崗位權限和責任，強化內部審計和紀檢監督，依法合規履行好采購主體責任。四是加強采購人專業能力建設。有條件的單位要明確專職人員或相應機構，加強政府采購專業隊伍建設。各級財政部門要加強對采購人采購管理制度、產業發展狀況、合同履約管理等方面的業務培訓，推動采購人專業履職。
（二）以完善政府采購交易制度為重點，推動實現“優質優價”的采購目標。當前以公開招標為主的交易制度是建立在采購需求預先明確的基礎上的，隨著采購對象的不斷擴展，特別是購買公共服務大量增加，使得采購需求的明確變得非常復雜，現行“一手交錢、一手交貨”式的采購交易制度越來越不能適應實踐的需要。為此，要以采購需求為引領，構建采購需求特點與采購方式、評審規則、合同類型相匹配，價格與質量、效率、風險相統一的體系化的交易制度。一是建立采購需求管理制度。采購人要切實履行在采購活動中的主體責任，認真開展采購需求調查，根據國家經濟和社會發展政策、預算安排及績效目標、采購管理制度、市場狀況，合理確定政府采購需求。二是健全適應不同需求特點的交易制度體系。對于需求清晰的通用貨物或者服務，原則上采用公開招標方式。對于無法明確需求，需供應商提供解決方案或設計方案的項目，主要采用競爭性談判等非招標方式，開展多階段談判；對于多頻次、小額度的零星采購，設置框架協議等簡易采購程序；對于電子賣場采購，推行網上直采、網上競價、電子反拍等網上交易方式，形成多種采購方式相互補充、靈活選擇的交易制度體系。三是優化評審因素設置。要圍繞貨物、服務的質量設置評審因素，做到可評判、可量化。四是豐富政府采購合同類型。探索建立適應不同需求特點、鼓勵市場競爭、合理分擔風險的多種合同類型，包括固定總價合同、固定單價合同、成本補償合同，完善相關的合同條款內容，引導采購人根據采購項目特點靈活選擇適當的合同類型。
（三）以建立健全政府采購政策落實機制為抓手，進一步發揮政府采購對經濟社會發展的促進作用。政府采購政策天然地建立在市場競爭機制的基礎上，其實施不需要額外增加財政支出，也不影響各領域既定公共服務目標的實現，相較其他財政政策工具具有獨特優勢。要建立健全符合國際規則的政府采購政策支持體系，強化政策執行，充分發揮政府采購對于經濟社會發展的促進作用。一是深入實施政府采購政策。圍繞黨中央、國務院確定的重大經濟社會發展戰略，進一步擴展和深化支持創新、扶持中小企業發展的采購政策，繼續大力推進綠色環保及循環利用資源、對貧困地區農產品扶持等方面的采購政策試點工作。二是將落實政策功能的重點從交易環節前移到需求編制環節。強化采購人的需求管理責任，逐步將政策目標嵌入到采購項目的需求文本中，通過對資格、技術、服務、安全、質量等需求指標及履約條件的要求，體現政府采購對節能、環保、中小企業等領域的政策支持。三是完善政府采購政策落實機制。采購人要將政府采購政策目標納入預算項目績效目標，將執行政府采購政策情況作為預算績效評價指標的一部分，在政府采購活動中自覺落實相關政策。要加強采購人執行政策的內控監督和外部審計監督，推動采購人切實落實政府采購政策。四是強化公共采購政策協同。分領域、分行業建立部門協作機制，在需求標準化和資源融合方面加強共享，推動在工程招投標、醫藥采購等領域落實支持綠色發展、中小企業等政府采購政策，擴大采購政策的實施效果和影響面。
（四）以優化政府采購營商環境為契機，有效保障各類市場主體平等參與政府采購活動的權利。政府采購市場是我國市場體系的重要組成部分，無論從市場規模、政府與企業的關系還是對產業發展的影響看，政府采購營商環境建設在全社會營商環境建設中都有著突出的影響力。要對標世行公共采購指標評價體系，進一步深化政府采購制度改革，推動政府采購營商環境持續優化。一是堅決清理政府采購領域妨礙公平競爭的規定和做法。各地要加大監督檢查力度，堅決糾正各類妨礙公平競爭的規定和做法，依法保障不同所有制、內外資企業平等參與政府采購活動。要集中曝光一批妨礙政府采購公平競爭的典型案例，加強對采購人、采購代理機構的警示教育。二是進一步簡化供應商參與政府采購活動需提供的材料要求。按照國務院關于全面推廣證明事項告知承諾制的要求，探索對供應商參與政府采購活動建立“承諾+信用管理”的準入管理制度。三是建立政府采購信用評價指標和標準。各地要按照規定做好對代理機構、評審專家和供應商的信用評價及不良行為記錄工作，加強信用信息的共享和運用，強化與相關領域的失信聯合懲戒。四是進一步提高政府采購透明度，重點推進采購意向公開。先在部分中央部門和地方開展公開采購意向試點，再逐步擴大到各級預算單位。五是強化事中事后監管。建立和完善政府采購行政裁決工作機制，暢通供應商救濟渠道，依法保障供應商的合法權益。發揮政府采購行業協會作用，構建行政監督和行業自律相結合的政府采購監管模式。
（五）以實施“互聯網+政府采購”為支撐，實現政府采購全流程電子化。現代政府采購制度是先進管理與現代信息技術的深度融合。要加快推進“互聯網+政府采購”，通過現代信息技術重塑政府采購運行模式，不斷提升政府采購的監管能力、運行效率和服務水平。一是加強頂層設計和統籌規劃。財政部將研究制定“互聯網+政府采購”的規劃，統一技術標準、業務標準和交易規則等，并建設基礎數據平臺。各地要在遵循財政部制定的統一標準前提下加快推進本地區政府采購電子化工作。二是省級財政牽頭建設本地區電子賣場。各地自主選擇電子賣場建設和運營模式，鼓勵依托現有市場主體開展建設和運營。在各地自行建設電子賣場基礎上，逐步推動電子賣場跨地區互聯互通和信息共享。三是積極推進電子化政府采購平臺建設。各地要結合地方實際，通過利用現有市場主體的采購平臺或者自行建設統一的電子采購平臺等方式，逐步實現采購評審、投訴處理、合同簽訂、履約驗收、信用評價、資金支付等在線完成，實現政府采購全流程電子化。
（六）以推進采購代理機構和專家業務轉型為突破，不斷提升政府采購的專業化水準。要通過深化政府采購制度改革，大力推進采購代理機構和專家從程序合規服務向專業化服務轉型，做精做優專業品牌。一是明確采購代理機構和專家的職責定位。采購代理機構和專家應主要定位于為采購人提供專業化的采購服務，推動采購代理機構從目前的程序控制向為采購活動提供專業支撐轉變，專家要從目前的項目決策向提供專業建議轉變。二是開展集中采購機構競爭。要允許采購人打破行政級次、地區和部門隸屬關系，自主擇優選擇試點范圍內的集中采購代理機構。同時，鼓勵集中采購機構積極承接不同級次、不同地區采購人的代理業務，探索建立與集中采購機構競爭相適應的激勵和考核機制。三是引導社會代理機構走專業化的差異發展道路。鼓勵社會代理機構根據業務特點確定重點代理領域，為采購人設定采購需求、擬定采購合同、開展履約驗收提供專業化的服務。四是加強采購代理機構專業能力建設。采購代理機構要積極開展采購需求標準、采購文件范本、采購合同范本、采購履約驗收等政府采購基礎業務的研究，做精做優做深采購代理業務。五是發揮專家的專業咨詢作用。采購人可邀請專家參與擬定需求標準、技術解決方案和采購實施方案，參與產品質量和服務能力的履約評價，突出專家的專業支撐。
（七）加快加入GPA進程，構建政府采購市場對外開放新格局。政府采購市場開放是我國構建開放型經濟新體制、推動形成全面開放新格局的重要組成部分。要按照習近平總書記的指示精神，繼續加快推進政府采購市場開放進程，助力我國開放新戰略。推動“政府采購法”與“招標投標法”融合，建立統一的符合國際規則的政府采購法律制度。要加強對中國企業參與國際采購競爭的指導和培訓，鼓勵更多國內企業進入國際政府采購市場。
三、扎實推進《改革方案》的貫徹落實工作
當前和今后一個時期，各地區、各部門特別是各級財政部門要認真學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，按照《改革方案》的要求，抓好組織落實，強化溝通配合，大力推進深化政府采購制度改革，確保各項改革措施落地見效。
（一）各級財政部門要強化改革的組織領導。這次改革涉及面廣、關注度高、政策性強，各級財政部門要建立健全改革任務落實機制，有組織有步驟地推進各項改革工作。一是健全組織領導。各級財政部門要高度重視深化政府采購制度改革工作，切實擔負起本地區深化政府采購制度改革工作的組織協調和督促指導責任，成立以主要負責同志為組長的領導小組，明確落實責任，建立層層負責、環環相扣的組織保障機制。二是抓緊完善本地區政府采購相關制度。各級財政部門要結合財政部的制度修訂進程，全面梳理和修訂本地區的各項政府采購制度，做好制度的“立改廢釋”工作，為改革提供堅實的制度保障。三是加強對改革出現的新情況、新問題的研究。各級財政部門要密切跟蹤改革實施情況，加強調查研究，根據出現的新情況、新問題，及時研究解決辦法，并按程序向財政部報告。
（二）各級預算部門及單位要抓好主體責任的落實。強化預算單位的采購主體責任是深化政府采購制度改革的重點，也是改革的難點。各級預算部門及單位首先要從自身改起，落實主體責任要求，推動改革往實里深里走。一是準確把握改革要求。預算單位要通過積極參加財政部門的培訓、開展研討等多種形式，掌握改革精神實質和具體要求，提高改革能力和業務水平，保障改革順利推進。二是細化分解改革任務。預算單位要對照采購主體責任要求逐項提出落實措施，建立健全政府采購內控機制，確保采購決策權“放得下”“接得住”。三是預算主管部門要加強對所屬預算單位的指導。主管部門要統一指導本部門所屬預算單位的深化政府采購制度改革，因地制宜破解基層單位在深化改革中面臨的重點難點問題，切實讓改革在基層單位落地生根。
（三）采購代理機構和評審專家要主動適應職能轉型。深化政府采購制度改革明確要求采購代理機構和評審專家實現職能轉型。采購代理機構和評審專家要提高認識，主動迎接這場深刻變革。一是集中采購代理機構要有序開展業務競爭。集中采購機構要按照財政部的統一部署，按照“同城—區域—全國”的順序擴大競爭范圍，先在協議供貨、定點采購、電子賣場等領域放開競爭，逐步擴展至項目采購，力爭2021年底前實現全國范圍競爭。二是社會代理機構要提高專業化水平。社會代理機構從業人員要加強業務培訓，不僅要熟悉政府采購基本法律制度，而且還要拓展到政府采購需求制定、合同管理、履約驗收管理等方面，為采購人提供更加專業化的服務。三是評審專家要合規履職。評審專家要堅持從專業角度作出獨立的評審結論，嚴格執行回避、保密等制度規定，在評審過程中做到客觀公正、廉潔自律。
（四）發揮各方面積極性形成改革合力。各級財政部門、預算部門及單位、評審專家等各政府采購相關方要加強協調合作，共同推動改革。一是要開展改革宣傳。各級財政部門、預算部門等要通過門戶網站、專題交流等多種形式解讀改革精神、宣傳改革措施和改革成效，及時回應輿論關切，為順利推進政府采購制度改革營造良好的輿論環境。二是要積極建言獻策。預算部門、采購代理機構和評審專家等要結合工作實踐就推進改革積極提出意見建議。各級財政部門要認真聽取這些意見建議，完善相關的改革措施。三是各級財政部門要建立與其他部門的改革推進機制。要通過建立機制，加大對同級預算部門及單位的督導力度，跟蹤改革任務落實情況，確保各項改革措施落到實處，取得實效。
深化政府采購制度改革使命光榮，責任重大。各地區、各部門必須切實把思想和行動統一到習近平新時代中國特色社會主義思想上來，統一到黨中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的決策部署上來，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，堅持新發展理念，全面落實《改革方案》的各項要求，加快建立現代政府采購制度，為推進國家治理體系和治理能力現代化及建立現代財政制度作出貢獻。
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