——政府采購方式的比較分析與修改建議

      ■ 王周歡 

   （一）我國《政府采購法》規(guī)定的采購方式

　　我國《政府采購法》規(guī)定的主要方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價和單一來源采購等方式，在多種方式中，公開招標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為政府采購的主要采購方式。有關(guān)公開招標(biāo)的具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購項目，由國務(wù)院規(guī)定，屬于地方預(yù)算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。并且不能以化整為零或者其他方式規(guī)避公開招標(biāo)。財政部根據(jù)《政府采購法》第二十六條第一款第六項的規(guī)定，認(rèn)定競爭性磋商和框架協(xié)議采購為政府采購方式。

　　符合下列任何條件之一，可以采取邀請招標(biāo)的方式：（1）具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購的；（2）采用公開招標(biāo)方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大的。

　　符合下列條件之一，可以采取競爭性談判的方式：（1）招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的；（2）技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；（3）采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的；（4）不能事先計算出價格總額的。

　　符合下列條件之一，可以采取單一來源的方式：（1）只能從唯一供應(yīng)商處采購的；（2）發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的；（3）必須保證原有采購項目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。

　　采購的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小的政府采購項目，可以采用詢價方式采購。

　　此外，在招標(biāo)談判方面，我國《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十三條規(guī)定，在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投標(biāo)人就投標(biāo)價格、投標(biāo)方案等實質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判。

   （二）GPA規(guī)定的采購方式

　　GPA規(guī)定了三種采購方式：公開招標(biāo)（Open Tendering）、選擇性招標(biāo)（Selective Tendering）、限制性招標(biāo)（Limited Tendering） 。CPTPP規(guī)定的采購方式與GPA一致。

　　公開招標(biāo)。在公開招標(biāo)程序中，所有感興趣的供應(yīng)商均可投標(biāo)。由于公開招標(biāo)程序最能體現(xiàn)透明度要求，最能讓所有符合條件的供應(yīng)商公平、公正、平等地參與競爭，GPA鼓勵參加方和采購實體采用公開招標(biāo)的方式進(jìn)行政府采購。

　　選擇性招標(biāo)。選擇性招標(biāo)指采購實體僅邀請合格的供應(yīng)商進(jìn)行投標(biāo)的采購方法。

　　限制性招標(biāo)。限制性招標(biāo)指采購實體選擇與一個或多個供應(yīng)商進(jìn)行談判的采購方法。在限制性招標(biāo)程序中，采購實體可以選擇與特定供應(yīng)商簽訂政府采購合同。限制性招標(biāo)是一般規(guī)則的一項例外，其使用受到嚴(yán)格限制，不得將之用于避免供應(yīng)商之間的競爭的目的，也不得以歧視任何其他參加方供應(yīng)商或保護(hù)國內(nèi)供應(yīng)商的方式使用限制性招標(biāo)。GPA第13條詳細(xì)列舉了限制性招標(biāo)標(biāo)的適用情形。CPTPP第15.10條（限制性招標(biāo)）第2款增列（f）項：“如最初合同未包括但屬招標(biāo)文件內(nèi)的額外建筑服務(wù)，由于未能預(yù)見的情況，對于完成其中所述建筑服務(wù)而成為必要。然而，如授予額外建筑服務(wù)合同的總額不得超過最初合同額的50%；”為限制性招標(biāo)的情形。GPA無此項規(guī)定。

　　關(guān)于適用限制性招標(biāo)程序要求，GPA、CPTPP都規(guī)定，采購實體應(yīng)就有限招標(biāo)授予的每一合同準(zhǔn)備書面報告。該報告應(yīng)包含采購實體的名稱、所購貨物或服務(wù)的價值和種類以及能夠證明有限招標(biāo)的使用為合理的說明。

　　此外，GPA第14條還專門規(guī)定了電子拍賣(Electronic Auction)。電子拍賣指涉及使用電子方式供供應(yīng)商展示新價格或與估價標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的可量化的投標(biāo)中非價格因素的新價值或兩者兼有，從而產(chǎn)生投標(biāo)排序或重新排序的迭代過程。

　　電子拍賣的條件，采購實體應(yīng)提供：（1）自動評估方法，包括數(shù)學(xué)公式；（2）投標(biāo)書中各要素任何最初評估結(jié)果；（3）與拍賣有關(guān)的任何其他相關(guān)信息。

　　此外，在談判方面GPA第12條、CPTPP第15.11規(guī)定了，參加方可規(guī)定其采購實體在下列情況下進(jìn)行談判：一是當(dāng)該實體已在意向采購?fù)ㄖ斜砻髌溥M(jìn)行談判的意向；二是就意向采購?fù)ㄖ蛘袠?biāo)文件中所列具體評審標(biāo)準(zhǔn)而言，任何投標(biāo)書均不具明顯優(yōu)勢。

　　采購實體應(yīng)保證參加談判的供應(yīng)商的任何排除應(yīng)依照意向采購?fù)ㄖ蛘袠?biāo)文件中所列評審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行；談判結(jié)束時，采購實體應(yīng)向參加的其他供應(yīng)商提供一提交任何新的或修改投標(biāo)書的共同截至期限。

   （三）比較分析與修改建議

　　我國《政府采購法》規(guī)定了五種采購方式，包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購和詢價，財政部又認(rèn)定了競爭性磋商和框架協(xié)議采購兩種方式。而且規(guī)定公開招標(biāo)為政府采購主要方式，據(jù)統(tǒng)計，2020年，我國政府采購項目從采購方式來看，公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、詢價、單一來源采購規(guī)模分別占全國政府采購規(guī)模的79.3%、1.1%、3.2%、7.7%、1.1%和4.3%。公開招標(biāo)占主導(dǎo)地位，邀請招標(biāo)和非招標(biāo)采購比例很低。公開招標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)充分的市場競爭，但由于其程序較為復(fù)雜，導(dǎo)致采購周期較長，效率低下，也成為采購人詬病之一。

　　在國際上，公開招標(biāo)也是政府采購的主要方式，但近年來，這種傳統(tǒng)的方式受到了挑戰(zhàn)，而非競爭性招標(biāo)日益在擴(kuò)展適用，主要的原因在于，公開招標(biāo)程序復(fù)雜，規(guī)則透明，不利于經(jīng)濟(jì)社會政策目標(biāo)的落實。發(fā)達(dá)國家的公開招標(biāo)的比例大大下降，一般在30%以下。

　　我國正在進(jìn)行加入GPA、CPTPP的談判，面臨法律調(diào)整問題。如何在不違背GPA、CPTPP規(guī)則的前提下，盡量避免公開招標(biāo)的適用，而更有效的適用非公開招標(biāo)。在非公開招標(biāo)中，采購程序的公開性與競爭性的要求大幅降低，采購人有較大的自由裁量空間。這與GPA、CPTPP倡導(dǎo)的充分公開競爭原則相悖，但由于公開招標(biāo)方式的局限，非公開招標(biāo)被作為完全公開競爭的合理補(bǔ)充，是GPA、CPTPP制度框架所允許的。在許多國家，非競爭性招標(biāo)的擴(kuò)張適用往往被用于促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

　　在我國加入GPA、CPTPP談判，面臨對外開放政府采購市場的情況下，我們需要考慮公開招標(biāo)的適用條件和非公開招標(biāo)的適用情形，以較為靈活的方式適用公開招標(biāo)，確保政府采購經(jīng)濟(jì)社會政策目標(biāo)得以有效實施。一是整合公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)；二是優(yōu)化招標(biāo)程序，傳統(tǒng)的招標(biāo)程序已經(jīng)受到挑戰(zhàn)，競爭性談判采購方式受到各國的青睞，就如GPA、CPTPP也規(guī)定招標(biāo)過程的談判程序。三是進(jìn)一步明確非招標(biāo)采購方式的適用情形與競爭范圍。

　　我國《政府采購法》規(guī)定的公開招標(biāo)與GPA、CPTPP相同，邀請招標(biāo)與GP、CPTPPA規(guī)定的選擇性招標(biāo)一樣，而競爭性談判、詢價和單一來源采購方式相當(dāng)于GPA、CPTPP的限制性招標(biāo)。總體而言，我國《政府采購法》規(guī)定了五種采購方式，財政部認(rèn)定了兩種方式，但對于電子采購尚未涉及。GPA規(guī)定了三種采購方式，同時規(guī)定了電子采購方式應(yīng)用的原則和要求，兩者之間存在較為明顯的差異。

　　按照GPA、CPTPP的規(guī)定，整合我國《政府采購法》有關(guān)采購方式的分類，將公開招標(biāo)與邀請招標(biāo)合并招標(biāo)，根據(jù)項目實際情況確定其競爭范圍，細(xì)化單一來源的適用情形。不論招標(biāo)與非招標(biāo)均可根據(jù)實際情況確定競爭范圍，但應(yīng)當(dāng)以公開競爭為主。

　　此外，根據(jù)我國政府采購的實踐，框架協(xié)議采購因其采購的特殊性，可以做為一種采購方式。而近年來創(chuàng)新采購在各國普遍應(yīng)用，因其采購對象的特殊，難以適用傳統(tǒng)的采購方式，可以將其作為一種采購方式。

　　具體條文修改：

　　[采購方式]

　　《政府采購法》第二十六條修改為：政府采購采用以下方式：

　　（一）招標(biāo)；

　　（二）競爭性談判；

　　（三）詢價；

　　（四）創(chuàng)新合作采購；

　　（五）單一來源采購；

　　（六）框架協(xié)議采購；

　　（七）國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。

　　 [單一來源情形]

　　 符合下列情形之一的貨物、服務(wù)或工程，可以依照本法采用單一來源方式采購：

　　（一）公開招標(biāo)后，沒有滿足參加條件的供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的，且對招標(biāo)文件未作出實質(zhì)性修改的；

　　（二）屬于藝術(shù)品，或保護(hù)專利權(quán)、著作權(quán)等專有權(quán)，或因為技術(shù)原因而缺乏競爭，只能由一個特定供應(yīng)商提供，并且不存在其他合理的選擇或替代對象的；

　　  (三) 必須保證原有采購項目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。

　　（四）發(fā)生了采購人無法預(yù)見的緊急情況，使用公開招標(biāo)無法及時獲得貨物或服務(wù)的；

　　（五）采購人采購其委托的研發(fā)合同所開發(fā)出的原型產(chǎn)品或首件產(chǎn)品或服務(wù)的；

　　（六）向設(shè)計競賽的獲勝者進(jìn)行采購的，但組織競賽的方式應(yīng)符合本法有關(guān)采購公告的要求，而且競賽的結(jié)果應(yīng)由一個獨立的評審團(tuán)進(jìn)行評審。

　　（作者為財政部政府采購立法專家）