世界銀行對投標人披露義務的規制路徑與啟示（上）
2024年07月05日 10:29 來源：中國政府采購報 【打印】 
編者按：2023年中央經濟工作會議提出，要對標國際高標準經貿規則，認真解決平等參與政府采購等問題，持續建設市場化、法治化、國際化一流營商環境。對此，《中國政府采購報》特設專欄，邀請業內人士暢所欲言，或介紹國外經驗，或盤點國內地方做法，以期加快推動政府采購制度與國際通行規則接軌，持續推進政府采購領域高水平對外開放，共同建設公平競爭、互利共贏的國際公共采購大市場。
■ 趙東鋒 趙鑫臻 李儀
為確保中標人的履約能力，維護世界銀行融資項目采購的公平、公正，世界銀行根據《設施設計、供應與安裝招標文件標準文本》規定，對投標人、中標人提出了相應的披露要求。結合世界銀行制裁委員會所作的相關制裁決定可以發現，如果投標人未按照項目招標文件的要求如實、充分地披露相關信息，則無論中標與否，投標人都可能因此被認定為欺詐，從而受到世界銀行的相應制裁。
根據《相互執行制裁決定的協定》的約定，一旦被世界銀行制裁，該被制裁主體將面臨被非洲開發銀行、亞洲開發銀行、歐洲復興與開發銀行、亞洲基礎設施投資與開發銀行、中美洲開發銀行等多邊銀行實施交叉制裁的風險。對于被制裁主體而言，制裁不僅意味著喪失經濟收益和世界銀行或其他多邊金融機構貸款項目的參與資格，而且會受到國際市場的信用質疑，失去政府、發包人、總包方、投資者等的信任，進而影響其業務布局和全球發展戰略。
有鑒于此，本文通過對世界銀行制裁委員會所作的相關制裁決定進行分析，介紹世界銀行對投標人披露義務的具體要求、投標人違反披露義務的表現形式、構成欺詐行為的判斷和認定標準，方便我國工程類企業了解世界銀行在調查、指控、舉證、事實認定、制裁理由以及確定制裁措施等方面的具體思路與考量因素，從而更好地參與世界銀行項目。
世界銀行對投標人披露義務的具體要求
世界銀行要求投標人披露信息，旨在預防不合規行為、保證公平競爭、正確評估投標人的履約能力、確保項目資金的有效使用。筆者以具體實例介紹世界銀行對投標人披露義務的具體要求。
一是緬甸公共設施與住宅太陽能光伏系統供應、安裝與維護項目（以下簡稱緬甸項目）。根據招標文件的規定，如果投標人就該項目的投標或履約向代理人或者其他相關方支付傭金和酬金，則投標人應在投標書中披露此信息。
二是加納技術培訓機構油氣能力建設采購項目（以下簡稱加納項目）。招標文件包含了一份制式表格，投標人需填寫該表格，從而披露已支付或即將支付的與投標或中標后履約有關的傭金、酬金或費用，以及收款人的詳細信息。
三是印度安得拉邦災害恢復項目的電力輸送與電纜工程（以下簡稱印度項目）。項目要求投標人涉及的未決訴訟的總標的金額不得超過投標人凈資產的50%。為此，該項目招標文件規定，投標人應披露以下兩部分內容：其一，投標人在投標截止日期前的5年內，是否發生過拒絕與印度政府部門履行合同的行為；其二，如果存在前述拒絕履行合同的行為，投標人所涉訴訟或爭議解決程序的發生年份、各方當事人的名稱和地址、爭議所涉合同及標的金額、裁判結果占投標人總資產的比例。
四是越南河內城市交通發展項目的項目執行與監督咨詢服務（以下簡稱越南項目）。該招標文件要求，若投標人與其他方共同提交投標文件，則投標人應披露其他方的全稱、地址、背景情況、角色分工和業績經驗等信息。
五是格魯吉亞植物園重建項目和電影院工程項目（以下簡稱格魯吉亞項目）。根據兩個項目招標文件的規定，如果投標人與項目管理組或格魯吉亞政府部門之間存在已簽約但尚未取得最終完工證書的其他合同，則投標人應披露這些合同的信息和投標人的年度履約情況。
投標人違反披露義務的表現形式
一是未披露代理關系。在緬甸項目中，2018年3月27日（即被制裁企業所在的聯合體向項目管理組提交投標文件的一個多月前）被制裁企業與個人簽訂了合作協議，約定該個人就緬甸境內外的光伏發電項目向被制裁企業提供咨詢服務、協調被制裁企業與相關供應商的業務往來。對價是被制裁企業承諾向該個人支付中標項目凈利潤的5%作為傭金。然而，被制裁企業在緬甸項目投標文件中并未披露該合作協議。2019年，世界銀行廉政局向被制裁企業發出質詢函。被制裁企業解釋稱，其聘用個人作為顧問、支付傭金，是為被制裁企業參與緬甸境內外光伏項目提供咨詢服務，并非專門針對緬甸項目。即該個人并非被制裁企業在緬甸項目中的代理人或共同參與方，故被制裁企業認為，其無需在緬甸項目的投標文件中披露合作協議。
在加納項目中，被制裁企業也未披露其曾與某業務發展顧問簽訂的投標咨詢服務協議，以及向業務發展顧問支付傭金的事。理由與緬甸項目類似，即服務協議和傭金并非針對加納項目。但世界銀行廉政局調查發現，該服務協議描述的工作內容明確指向了加納項目投標工作，業務發展顧問向被制裁企業出具的發票內容也明確指向了加納項目，被制裁企業按照該發票向業務發展顧問付款的匯款單也標注了代理傭金。
二是未披露履約歷史。在格魯吉亞項目中，被制裁企業在披露正在履行的合同情況時，遺漏了尚未簽發最終完工證書的5份合同。面對世界銀行廉政局的質詢，被制裁企業給出的理由是，其并未實際履行這5份合同，且這些合同項下的工作也并未占用其任何資源。
在印度項目中，被制裁企業曾于2012年至2013年與印度政府的兩個電力部門分別簽訂了合同。但被制裁企業在投標文件中僅披露了其中一份合同，且投標文件所披露的內容非?；\統，并未說明履約的具體情況。
三是未披露未決訴訟。被制裁企業因重大違約、性能不達標而被印度政府的兩個電力部門提起訴訟。經兩個電力部門申請，印度法院向被制裁企業簽發了禁令。在被制裁企業參與印度項目投標時，這些訴訟仍在進行中，但被制裁企業僅向項目管理組披露了其中一份合同的涉訴情況，且投標文件所披露的內容較為籠統，并未說明涉訴爭議的標的金額是否超過了被制裁企業總資產的50%。
四是未披露參與投標和履約的其他方的角色。在越南項目中，被制裁企業A認為，被制裁企業B的子公司即被制裁企業C因可能的利益沖突而不適宜參與該項目，故在投標文件中只披露了被制裁企業B作為參與投標和履約的其他咨詢方。但事實上，被制裁企業A與被制裁企業C的員工共同準備了投標文件和項目合同。例如，被制裁企業A與被制裁企業C之間就越南項目的投標和履約有大量的往來郵件。這些郵件內容表明，被制裁企業C的董事長、副總裁和其他員工均參與了投標文件準備、咨詢團隊招聘等工作。同時，被制裁企業A與項目管理組的部分郵件也被抄送給了被制裁企業C的高管。
綜上所述，無論企業有何理由，一旦未按照世界銀行的規定披露有關信息，則極有可能被認定為違反披露義務。
構成欺詐行為的判斷和認定標準
世界銀行將未履行披露義務的行為歸為欺詐。判斷是否構成欺詐，有以下三個標準：一是被制裁人未履行披露義務，是否構成虛假陳述；二是被制裁人是否故意，或不計后果地誤導，或試圖誤導其他方；三是被制裁人不如實披露欺詐行為的目的，即是否為獲得經濟利益或其他利益、是否為避免某種義務。
具體來看，一是被制裁企業未履行披露義務而構成虛假陳述。從制裁委員會作出的相關制裁決定可知，世界銀行對投標人提出了嚴格的披露義務。只要投標人未按照招標文件的規定如實、充分地披露相關信息，則制裁委員會都會將之認定為虛假陳述。
在緬甸項目中，招標文件規定投標人披露代理及傭金信息的關鍵目的，是幫助揭示和阻止世界銀行融資項目中潛在的腐敗關系。雖然被制裁企業辯稱，代理人只是獨立的中間人而非代理人或雇員，但制裁委員會認為，投標人與代理人之間、投標人與任何其他第三方之間的合作和支付傭金的行為都可能產生腐敗風險。因此，制裁委員會認為，不應對代理進行狹義解釋，否則有悖于招標文件所規定的披露義務的初衷。即在任何情況下，無論是獨立中介還是代理人，無論這些參與方是個人還是實體，被制裁企業都有義務予以披露。
在越南項目中，雖然被制裁企業A辯稱，其并未與被制裁企業C簽訂咨詢分包協議，但制裁委員會認為，缺少正式的分包咨詢協議并不是被制裁企業A隱瞞被制裁企業C的合法理由。招標文件要求投標人披露其他參與方，目的是避免腐敗風險、審查投標人的履約能力，以及確保投標人在中標后提供的咨詢服務符合項目需求和采購人利益。因此，制裁委員會認為，在招標文件規定投標人應披露其他參與方信息的情況下，只要被制裁企業A與被制裁企業C存在事實上的咨詢分包關系，被制裁企業A就應當進行披露，否則便構成虛假陳述。
【小編聊·理論聯系實際】
從對單一來源采購方式設新規，到落實性別平等相關舉措，再到做好政采政策與國際規則接軌的政策儲備，全國各地紛紛“亮招”，不斷推動我國政府采購制度與高標準經貿規則的對接，促進政府采購市場的公平競爭。那么各地舉措效果如何？有何挑戰？怎樣同向發力、形成合力？還可從哪些方面入手加大規則對接力度？歡迎廣大讀者踴躍投稿，“把脈問診”找問題，“對癥下藥”開良方。
相關文章
