一探歐盟創新伙伴關系
2024年07月02日 09:39 來源：中國政府采購報 【打印】 
編者按：當前，我國正在主動對標國際高標準經貿規則，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法》的出臺，既符合國際通行做法，又滿足世界銀行營商環境新指標的要求。如今，有哪些國家或組織出臺了創新采購的辦法或規定？有何進展？對此，《中國政府采購報》將從本期開始陸續介紹歐盟、美國、英國等全球主要經濟體有關創新采購的做法，以饗讀者。
目前，世界各國紛紛設定目標，將一定比例的公共采購預算用于研發和創新。比如，美國力爭在研發采購上投入至少5億美元，約占其國內生產總值的2.5%；韓國將5%的公共采購資源用于研發，20%用于部署創新解決方案。
在歐洲，不少國家將2%至5%的公共預算用于創新采購，但也有一些地方政府設定了更高目標。例如，比利時根特市將10%的信息和通信技術采購預算用于研發和創新。此外，《擴大歐洲宣言》建議商業前采購的最低目標為3%，公共采購的最低目標為20%。
縱觀全球，創新采購在許多國家尚未成為戰略優先事項。激勵措施和能力建設結構也不足以支持公共購買者實施創新采購。但已經確定的是，總體上處于創新前沿的歐盟成員國相繼制定了創新采購的政策框架。
因此，歐盟委員會認為，加強對更具戰略性的創新采購政策框架的投資，有助于提高歐洲經濟的競爭力。這也成為歐盟出臺創新伙伴關系的原因之一。
創新伙伴關系是指歐盟公共采購指令（2014/24/EU）規定的一種相對新型的公共采購程序。只有在市場上沒有滿足公共購買者需求的解決方案的情況下，才能啟動該程序。
流程及注意事項
創新伙伴關系的主要特征是創新發生在合同履行過程中。在大多數其他程序中，公共購買者已經知道其將購買何種類型的解決方案，即創新發生在簽約前階段，通常在合同結束時結束。而在創新伙伴關系中，公共購買者與潛在的最佳創新供應商簽訂合同。公共購買者需要精確描述需求，以使潛在投標人了解挑戰的性質和范圍，并有足夠的信息來決定是否參與。供應商提供創新的解決方案，并確保為公共購買者所用。
創新伙伴關系流程分為三個階段：一是選擇階段。通過征集競爭程序，選擇一個（或多個）最合適的合作伙伴，并根據提議的最佳價格質量比授予建立創新伙伴關系的合同。這一階段類似于事先招標的限制性程序。二是研發階段。合作伙伴與公共購買者合作，研發新的解決方案。這一階段還可以進一步分為幾個環節，用于概念評估、研發原型、測試性能等。在每個環節，合作伙伴的數量可以根據預先確定的標準減少。三是商業階段。合作伙伴提供最終結果，但前提是這些結果符合公共購買者和合作伙伴之間商定的性能水平和最高成本。
值得注意的是，雖然該程序被稱為伙伴關系，參與者被稱為合作伙伴，但其仍然是一個公共采購程序，受歐盟和世貿組織相關規則（特別是競爭、透明和非歧視的基本采購原則）的約束。
創新伙伴關系旨在允許公共購買者建立伙伴關系，以研發并隨后購買創新解決方案。因此，創新伙伴關系的構建方式必須能夠提供必要的“市場拉動”。
同時，缺乏購買商業數量的最終產品或服務的單獨采購程序，也要求符合歐盟國家援助原則。為了確保公共購買者不會以阻止、限制或扭曲競爭的方式使用創新伙伴關系，歐盟公共采購指令特別是關于創新伙伴關系的第31條規定了確保創新伙伴關系公開、透明、非歧視和競爭的規則。
因此，歐盟委員會強調，在開展創新伙伴關系時應注意以下內容：一是洞察相關市場。建立創新伙伴關系的先決條件是市場上尚未出現創新解決方案。公共購買者需要證明其需求可行，而不局限于尋求創新解決方案的愿望。同時，公共購買者可以根據之前在市場咨詢中收集到的市場研究、不成功的采購競爭經驗，以及會議、交流會、商業標準審查獲取有用的信息。二是注意合同通知。強制性合同通知必須包括所尋求創新的詳細信息，以確保所有能夠研發并隨后提供解決方案的經濟運營商都可以請求加入創新伙伴關系。三是明確用于選擇最有能力進行研發并提供創新解決方案的合作伙伴的標準。例如，過去的業績、推薦人、團隊組成、設施、質量保證體系等。四是重視合作伙伴的數量。歐盟委員會認為，與幾個合作伙伴建立創新合作伙伴關系，可以有效促進競爭，探索不同的解決方案。五是由此產生的創新必須符合公共購買者和合作伙伴事先商定的性能水平和最高成本。六是保持供應品的價值與研發其所需的投資之間的平衡。七是重視合同履約條款。通過設置完善的合同履約條款，公共購買者可以監測績效質量，確保創新伙伴關系所提議的解決方案的創新程度。如果未達到技術、運營或經濟績效目標，則可終止合同。如果市場提供了替代解決方案，且創新伙伴關系變得多余，則可終止合同。
實踐及成功要素
自歐盟公共采購指令引入創新伙伴關系以來，歐盟已先后開展了數十個項目。從部委和公共機構到地方當局，不同類型的公共實體都使用了這一程序。所涵蓋的需求多種多樣，涉及不同類型的部門和行業。
以赫爾辛基奧林匹克體育場座位采購項目為例，奧林匹克體育場及其周圍的建筑受芬蘭《遺產法》的保護。芬蘭國家文物局表示，舊的木制長椅是體育場建筑的重要組成部分，故新的設計必須符合建筑保護的美學要求。但市場研究表明，沒有解決方案可以滿足奧林匹克體育場改造項目的要求。這些要求包括座位作為體育場建筑的一個組成部分，并在翻新時模仿舊椅形式；基于功能設計，一些座椅應滿足防火的材料要求；該項目不應產生昂貴的油漆、防火或木縫線維修費用；舊木凳可以使用固定裝置（創新設計）。此外，該項目最初還有兩個強制性的最低要求，即帶有旋轉結構的座椅，以及座椅和靠背可以單獨拆卸。
2017年6月，芬蘭發布了合同通知，并附有基于建筑師計劃的初步邀請。隨后在參與階段，芬蘭選擇了一些投標人，并向被選中的候選人發出了談判邀請。在這一階段結束時，芬蘭根據以下標準選擇了3家公司作為合作伙伴：原型座椅、研發計劃和成本估算。創新伙伴關系始于2017年12月初，包括兩個發展階段和一個中期目標。每個階段的評估標準涉及座椅、材料、全生命周期成本、維護和價格。最后，合同簽訂于2018年12月。
又如，法國SNCF鐵路公司曾開展超高速列車組和相關支持元件創新采購項目，旨在設計、生產和交付能夠在最佳成本和環境條件下以大于或等于320km/h的速度在法國和其他歐洲國家運行的列車組。該項目包括三個階段：一是研發階段，以設定的采購價格編制創新型超高速列車組的詳細規范；二是創新型超高速列車組的設計和工業化階段；三是生產和交付階段，涉及列車預測數量（50至200輛），以及列車運行和維護的相關支持要素。
法國對此進行了一項市場研究，以證明市場上現有的解決方案無法滿足需求。這種可用高速鐵路車輛的全球基準使得有可能確定所設想的列車在市場上還不可用，并且確實需要一種創新的列車。
同時，法國在標書中明確，只有當結果符合SNCF鐵路公司與合作伙伴之間商定的業績水平和最高成本時，才能正式開展采購。為了選出伙伴關系的獲勝者，該公司與選定的候選人進行了談判。討論的重點是如何根據設計、研發和生產需求對報價進行調整，以及與項目每個階段相關的知識產權問題。
歐盟委員會認為，創新伙伴關系的關鍵成功因素在于以下五點：一是進行良好的評估，以確定是否真的需要市場調研，以及知識產權的相關問題。二是總體規劃和合同不同階段的預期。三是建立一個由相關領域專家組成的多學科項目團隊，并對合同進行長期的指導或監督。四是與合作伙伴交流協作。五是在伙伴關系的實施階段，尊重伙伴的平等待遇和商業秘密。
（節選自《歐盟創新采購指南》，由本報記者張舒慧編譯）
歐盟其他創新采購程序
歐盟規則的創新之處在于，對于要求采用特別復雜的現成解決方案（包括設計或創新解決方案）的公共合同，或者在技術規范無法足夠精準確定的情況下，可以使用協商程序。在前述情況下，歐盟規則給予公共購買者在競爭性談判程序和競爭性對話之間進行選擇的權利。
兩者主要區別在于公共購買者對項目的清楚程度。在前一種情況下，公共購買者對公共采購合同的性質和標的有更準確的了解；而在后一種情況下，還需進一步研究。例如，當公共購買者知道必須在河床下修建一條雙向隧道作為公共工程合同時，通過談判進行的競爭性程序將更加合適。談判將只集中在工程的技術方面，包括價格和質量方面的考慮。相比之下，公共購買者可以利用競爭性對話來確定一座橋梁或一條（單向或雙向）隧道（在河床上或河床下）是否應作為公共工程合同或工程特許權來建造，以及是否應利用自有資金或外部資金進行融資。
具體來看，在市場上沒有現成解決方案的情況下，競爭性談判程序為公共購買者授予合同提供了更大的靈活性。公共購買者就現有要素或條件的修改進行談判，以研發出滿足技術規范所述需求的創新解決方案。此外，功能或性能要求、質量方面的適當獎勵標準和其他可衡量的指標，可能是這一程序下成功創新的必要因素。
競爭性對話是一個兩輪程序，即公共購買者在描述性文件或合同通知中描述其需求，為候選人設定最低要求，并根據最佳性價比來確定合同授予標準。在核實候選人的選擇標準后，公共購買者開始與滿足最低要求的參與者進行競爭性對話。與每個候選人的談判是單獨進行的，確保每個解決方案的保密性。這一程序的創新潛力在于參與者可以提出廣泛的解決方案。
在這種密切而徹底的協商中，候選人應該有足夠的時間獲得所有相關信息，從而為公共購買者提供“量身定制”的創新解決方案。創新特征可能存在于技術、財務或管理方面，或者是完全重組公共購買者的操作過程。一旦公共購買者認為競爭性對話達到了最佳階段，其余參與者將被要求提交最終標書。
（編譯/張舒慧）
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