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　　當前，從政府采購公告信息發布情況來看，一些集采目錄外、政府采購限額以下的采購項目非但要執行政府采購程序，有的還要公開招標。這既降低了采購效率，還浪費了公共資源。究其原因，筆者認為，一是預算編制各環節“脫節”，各行其是，難以實現“應編盡編”；二是未科學、規范地編制采購計劃，不能合理地劃分標包。筆者結合對預算管理一體化平臺的分析，建議采購人應妥當編制政府采購計劃。

　　厘清政府采購計劃編制流程

　　政府采購計劃編制是執行政府采購預算、發揮政府采購政策功能、優化營商環境的重要抓手和關鍵環節，在預算管理全流程中起著承上啟下的作用。

　　中央部門預算按照“二上二下”的流程編制，“上”是部門上報預算給財政部門和有預算分配權的部門，是預算信息向上流動；“下”是財政部門下達預算控制數、預算修改意見，并將人大最終批準的預算批復傳達給部門，是預算信息的向下流動。從政府預算項目到政府采購計劃，再到政府采購預算指標，是項目由龐雜、粗略到具體，分解、細化再組合的過程，也是資金循序漸進推動落實的途徑。

　　在預算管理一體化平臺，政府預算編制以項目庫項目為基本管理單元和依據，以“資金跟著項目走”為理念，實現項目全生命周期管理。財政按照經濟科目每大類下的“其他支出”盡量不超過30%的兜底進行審核后，再由計財部門下達項目批復到計劃備案單位。

　　政府采購計劃采用備案管理，即各預算單位按內控職能分工，采用單位備案計劃（二級）或部門備案計劃（本級），分別設經辦崗和審核崗。計劃備案單位依據“二上”項目批復以及控制數，并結合本單位往年政府采購執行情況，將項目進行規劃，細化為政府采購項目和非政府采購項目，實現“應編盡編”。“二下”是財政部門下達政府采購計劃指標（表明預算資金已落實），按品目導入預算管理一體化平臺，政府采購計劃即成為政府采購預算指標。

　　在項目實施時，采購實施部門需要在預算管理一體化平臺中，找到相對應的政府采購預算指標（具體形式為品目），然后在預算名稱和預留情況調整模塊，按照計財部門預算批復具體項目名稱，冠名實施采購。至此，政府采購便貫穿整個政府采購業務流程和模塊，再經過委托代理、合同備案、合同支付、履約驗收、信息統計、績效考核等環節，形成順向逐級控制和逆向如實反饋的完整管理閉環。

　　在筆者看來，倘若一個項目或子項全部編入了政府采購計劃，則這個項目就不受采購金額標準的限制，而受政府采購預算指標控制，需要全部執行政府采購程序。雖然在一體化下，預算管理模塊和政府采購計劃管理模塊可由預算調劑模塊進行調劑，但涉及跨部門協調，往往觸一發而動全身。

　　綜上所述，筆者認為，預算管理一體化平臺運行的邏輯就是將預算管理和預算執行相整合、融合，以實現動態可控的績效監督管理和“物有所值”目標。

　　加強內控管理與“管采”統籌兼顧

　　《政府采購領域“整頓市場秩序、建設法規體系、促進產業發展”三年行動方案（2024—2026年）》提出，“強化采購人主體責任，以項目績效為目標、以采購全鏈條管理為抓手，推動采購人加強內控管理，落實權責對等要求，實現‘誰采購、誰負責’。”

　　如何既滿足采購需求，實現項目目標，又避免“化整為零”規避政府采購，實現“應編盡編”，是政府采購計劃編制的核心工作。倘若預算單位“管采”不能統籌兼顧，那么采購實施部門、使用部門和財務部門就會“脫節”，各行其是。

　　預算管理一體化平臺依據各類預算支出性質和用途，將預算項目分為人員類項目、運轉類項目和特定目標類項目。其中，運轉類項目又分為公用經費項目和其他運轉類項目。預算項目是基本管理單元，預算編制、執行、核算、支出均按項目進行管理。對于運轉類項目如修繕、技術維修、電信服務，稍有規模的中央預算單位動輒都是千萬元以上，也就是同一項目預算下資金額都比較高。但在實際采購中，因工作管理安排、資金支付進度等，會將一個項目分解為若干個采購子項。哪些項目（子項）納入政府采購計劃？哪些項目需要公開招標？哪些項目適用政府采購非招標程序？這些都需要采購人依據相關法律法規進行安排。

　　在實際工作中，按內控制度要求，機構、崗位設置以相互制衡為出發點，以“分事行權、分崗設權、分級授權”為原則，按行政管理職能定機構、定崗、定人、定職、定責，形成職能制或直線職能制的組織結構形式。

　　綜上所述，政府采購計劃編制符合實際，既有采購實施部門對政策的有力把握，又有使用部門對市場調研的全面理解。

　　制定最佳采購計劃

　　當前，“凡采必招”逐漸成為趨勢，即非政府采購項目也執行政府采購程序，以程序正確、節約資金為原則，從而彰顯公平。但筆者認為，政府采購旨在實現“物有所值”目標，重點是制定最佳采購計劃。

　　一要深入調研，摸清行規。政府采購涉及行業面廣、品目龐雜，同時行業行政法規交織，有著各自的規則、標準和紅線。比如，工程建設“提倡對建筑工程實行總承包，禁止將建筑工程肢解發包”。在政府采購領域，一個采購項目只能確定一個中標供應商。如需多個供應商承擔，采購人應將采購內容劃分為多個標段，通過招標確定各個標段的供應商。為了項目實施質量考慮，采購人可以在多標段采購項目的采購文件中約定投標人只能中一個標段。

　　二要根據采購需求確定采購項目屬性，并合理選擇采購方式和評審辦法。以帶安裝的設備更新和機房改造項目以及配電設施更換項目為例，第一步是確定采購項目屬性。根據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第七條規定，采購人應當按照財政部制定的《政府采購品目分類目錄》確定采購項目屬性。按照《政府采購品目分類目錄》無法確定的，按照有利于采購項目實施的原則確定。第二步是確定組織形式、采購方式和標包。如果確定為工程，則按集采目錄限額內工程進行采購；如果確定為貨物，那么安裝就需要允許分包或聯合體投標；如果貨物和安裝都需使用政府采購預算指標進行招標，那么就得分兩個包，即一個是貨物，另一個是服務（安裝）。第三步是根據項目特點和市場調研，制定擇優評價方式、辦法，以及與項目相適應的合同條款，確保項目達到預期目標。

　　（作者單位：新華通訊社辦公廳政府采購處）