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《中華人民共和國政府采購法》賦予了供應商維權救濟的權利，《政府采購質疑和投訴辦法》細化規定了質疑投訴的提起條件和處理程序等相關要求。隨著我國“放管服”改革深入推進，政府采購發展進入了全新時代，供應商維權意識進一步增強，政府采購活動的質疑投訴量急劇增長，這對代理機構在新時期開展采購活動提出了新挑戰。筆者對西南某省級政府采購網站公開的2019年度質疑、投訴案進行了統計分析，如下表（上網時間為準）：

由上表統計分析可知，經過質疑處理后進入投訴程序的比例達到44.21%。通過對這些質疑投訴案件進一步分析，筆者歸納提煉了引發質疑投訴的原因主要有以下幾方面。

一、采購源頭不合規，容易引發質疑投訴

采購人是政府采購活動第一責任人，負有制訂采購需求、編制和審核采購文件的主體責任。當采購人制訂的采購需求存在不合法、不合規情形時，采購代理機構未對此及時制止、或處于經營發展考慮而不敢制止，繼續違規政府采購極易引發質疑。采購人、采購代理機構在質疑處理環節存針對采購文件中客觀存在的問題不重視，或處于某種需要不愿意修改采購文件中的不合規內容，導致應當在質疑環節通過自我糾錯就可以有效平息質疑的案件進入了投訴程序，最終經財政部門調查處理認定投訴事項成立（采購人、采購代理機構敗訴）。如XX學校圖書采購投訴案，供應商針對評分細則中帶圖書樣品投標評分事項提出質疑時，采購人完全可以通過修改采購文件來避免投訴發生，可是采購人、代理機構卻不重視質疑人合法權益、無視政府采購法規（87號令）的有關禁止性規定，繼續開展政府采購活動。采購評審結果公布后，質疑人不服繼續就該違法條款投訴；最終導致財政部門作出“采購活動違法，責令重新開展采購活動之決定”。此類針對采購文件提出質疑、并進入投訴，同時被財政部門判定采購人、代理機構采購文件違法并責令修改采購文件重新開展采購活動的情形較多。

二、采購文件編制差，容易引發質疑投訴

采購文件存在內容前后矛盾、條款之間有沖突、表述不精確或不準確、評分細則表意不準、模棱兩可……等問題，嚴重影響供應商編制投標響應文件，也嚴重影響評審質量，極容易引發質疑投訴。例如：具有國家級獎項得3分，具有省級獎項得2分。什么叫國家級、什么叫省級？A供應商提供的是XX部委獎；B供應商提供的是國務院頒發的獎，D供應商提供EE省政府獎項、R供應商提供UU部委內部的ZZ廳（司）發的獎項、YT供應商提供是中國XX行業協會發的獎項。請問，這種情況下，你叫評審委怎么去評審給分呢？例如：要求供應商提“政府機關部門頒發的獲獎證書得3分”。A供應商提供Z質量技術監督局發的“重合同守信譽證書”；B供應商提供W市共青團發的“青年創業先進稱號榮譽證書”；評審時，評審委就認為W市共青團不屬于政府部門，屬群團組織，不能給分；并由此引發B供應商的質疑投訴……等等，此類情況舉不勝舉。由于采購文件表述不準確，導致采購活動中采購人和代理機構想要表達的是A意思，供應商理解和投標響應是B意思，而評標委根據自身專業水平結合采購文件、供應商投標（響應文件）綜合分析后又產生C評審意見；在這種情況下，供應商從招標采購文件中找有利于自己的條款來質疑投訴，采購人、代理機構、評審委各執一詞，實在令人頭疼，財政部門處理投訴也十分棘手。特別是部分投訴案，在財政部門作出投訴處理決定時，采購合同已履行完畢。這對于投訴人而言雖然贏了投訴但實質上輸了救濟；這嚴重損害了政府采購的嚴肅性、公平正義性。

三、評審現場組織不力，容易引發質疑投訴

在評審現場管理中代理機構和采購人要針對評審風險進行有效控制，發現可能出現爭議的事項及時依法依規提出書面意見，必要時報財政部門裁決，不要等到公布的采購結果引發質疑時才處理。現在一種極左的做法是，相當多的采購人和代理機構把評審專家請進評審室、把評審資料、投標文件交給評標委就不管了，任由評審委評審。有時，代理機構發現評審委可能出現評審錯誤或理解錯誤也不及時依規提出糾正意見，怕被認為是非法干預評審活動；針對評審委評審中出現的理解分歧，采購人和代理機構往往束手無策反而被評審專家給問蒙了。這些情況容易出現評審失誤，引發質疑投訴。

四、缺乏質疑處理機制，容易引發投訴風險

有的采購代理機構自身不具有完善的質疑處理機制，沒有專門的人員和力量來應對質疑，缺乏專業處理水平和專業理論知識、專業處理技巧，收到質疑后代理機構不知所措盲目應對。有相當數量的投訴案反映出采購代理機構缺乏專業能力，不善于處理質疑，進而導致投訴。

綜上所述，大量質疑事項進入投訴程序，不僅增加了財政部門處理投訴的行政成本，而且嚴重影響了采購活動的順利開展；尤其是敗訴案件使采購活動當事人合法權益受到損害，影響到政府采購公平公正形象，有損政府采購法之尊嚴。筆者站在政府采購實踐者角度就怎樣減少質疑，如何依法合規穩妥處理質疑避免升級為投訴案，在此作一些探討思考，與大家共勉。

 一、依法制訂采購需求，正確編制采購文件，從源頭上減少質疑投訴

采購人應當認真制訂好采購需求，采購代理機構要充分發揮自身專業優勢協助或指導采購人制訂采購需求。制訂采購需求、編制采購文件要堅持“十六字方針”：依法合規、完整明確、科學合理，厲行節約。無數次成功的采購實踐驗證：只要采購人按這“十六字方針”制訂采購需求、編制采購文件，就能夠從源頭上有效防止質疑投訴發生。

1、依法合規：采購人制訂采購需求必須符合法律法規以及政府采購政策要求，同時還要符合采購項目的質量技術（含參數）和服務、安全等強制性要求；要體現公平、公正等基本原則。不能有明顯的傾向性、歧視性和排他性；不得設置與采購目實施、實際使用（運用）和合同履約等不相關的各類條件要求等內容。

2、完整明確：是指采購需求應“全面詳細”、“準確明確”。采購人應把采購項目質量技術內容、供應商資格條件、服務和合同商務條款等要求，以及評審因素、評審標準、評審方法等事項，盡可能描述完整、準確，不能出現錯誤，要明確可行不能模棱兩可，不能產生歧義，否則易產生采購糾紛。

3、科學合理：就是要符合采購項目客觀標準和技術行業規范要求，符合采購項目當前市場行情和實際需要。

4、厲行節約：就是要嚴格執中央厲行節約和八項規定的相關要求。制訂的采購需求不能明顯超過自身履行或開展業務的必要范圍及用途；禁止超標準采購、豪華采購，超過實際用途采購。

  二、 精心組織評審，提高評審質量，有效預防質疑投訴

     采購代理機構應當開標前充分做好評審準備，評審中組織得力、方法得當，發現問題及時依法糾正，就能夠有效控制評審風險、保證質量、防范質疑投訴事項發生。

1、采購人和采購代理機構在評審活動開始前做足了功課，能有助于化解評審風險，提高評審正確率。

采購人和代理機構須理解透采購文件內容，分析透采購項目行業技術規范、市場行情等因素；對采購文件中可能引發評審爭議的條款內容針對性地制訂好評審應急預案，評標前做到胸有成竹，從容應對。

2、依規協助評審委理解熟悉采購文件，有利于正確順利評審，化解質疑投訴風險。

政府采購評審委是臨時抽取組建的，評審委成員在專業能力、認知水平、綜合素養等方面存在較大差異。從長期采購實踐看，評審委常處于對采購文件“似懂非懂”狀態時就開始了評審工作，難以把采購文件與投標響應文件充分結合起來全面、客觀、正確評價，容易憑個人感知片面作出評審結論。

《政府采購法實施條例》釋義：“采購代理機構受采購人委托可以對采購文件、采購項目技術服務要求等事項作解釋說明”……。因此，代理機構在評審開始前非常有必要針對采購文件、采購項目特點，以及如何正確理解評審因素、準確把握評審標準等事項向評審委進行解讀、說明，這有助于評審委熟悉、正確理解采購文件，從而提高評審正確率，有效防止事后質疑投訴。

3、敢于依法依規糾正評審委不當行為，能有效保證評審質量、化解質疑投訴風險。

代理機構加強評審現場管理十分重要。評審委不按照采購文件規定的評審標準、評審方法、評審程序進行評審的情況時有發生，代理機構提出糾正意見時，容易被評審委誤認為是干預其獨立評審而遭到拒絕。

《政府采購法實施條例》釋義：“采購代理機構應當對評審結果進行校對，對重大差異情況應當要求評審委復核或書面說明理由；對于不按照采購文件規定的評審標準、評審方法和評審程序進行評審的情形，應當有責任進行制止。”《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令87號）第四十五條明確規定了采購人或采購代理機構組織評標工作應當認真履行的十項職責：“……（七）維護評標秩序，監督評標委員會依照招標文件規定的評標程序、方法和標準進行獨立評審，及時制止和糾正采購人代表、評審專家的傾向性言論或者違法違規行為；（八）核對評標結果，有本辦法第六十四條規定情形的，要求評標委員會復核或者書面說明理由，評標委員會拒絕的，應予記錄并向本級財政部門報告；……。”

財政部《關于進一步規范政府采購評審工作有關問題的通知》（財庫【2012】69號）明確規定了采購人或采購代理機構組織評審工作的有關事項……。

  三、堅守法律底線，依規處理質疑，有效化解投訴風險

采購代理機構應當在采購人的授權委托范圍內處理質疑。對采購文件提出質疑的，若發現質疑屬實時，代理機構必須堅守法律底線，要給采購人普及政府采購法律、法規知識，運用專業知識說服采購人及時修改采購文件中的不合法、不合規條款后繼續組織采購活動，否則要理直氣壯中止或終止采購活動。代理機構要與采購人一起依法依規本著實事求是的原則正確回復供應商質疑事項，這樣質疑人合法權益得到維護后就不會提起投訴。對于采購過程、評審結果的質疑，采購代理機構收到質疑后應當及時核實，發現屬實的一定要及時糾正。采購代理機構不能為了照顧中標人或采購人情緒而簡單答復；否則，質疑人會認為采購代理機構不重視其質疑事項，容易引發投訴。

實際上，只要采購代理機構在質疑處理中堅守法律底線，高度重視供應商的質疑維權訴求，本著實事求是的原則處理質疑，就能夠有效防范投訴發生。這是無數質疑處理實踐所總結出的普遍性經驗。

  四、健全應對機制，提高專業技術水平， 加強協調溝通減少投訴

當前，許多采購代理機構只注重獲取采購業務，認為遇到質疑投訴的情況極少，遇到了再想辦法，不注重建立質疑處理機制，忽視質疑處理的技能培訓。一旦遇到質疑后往往不知所措盲目應對，導致處理不當引發投訴。筆者從長期采購實踐角度提幾點建議。

1、建立采購糾紛處理制度，設立機構專司其職。采購代理機構要制訂采購爭議糾紛處理度，明確崗位職責、工作流程和風險控制措施，做到用制度管人，用制度行事。從質疑收件、調查核實、組織專家論證、向有關行業主管部門求證、與質疑供應商溝通協調、與采購人會商等各環節，要堅持2人甚至多人共同經辦、分工協作，發揮集體智慧，避免單打獨斗，這樣能確保順利處理質疑、有效減少投訴發生。

2、加強法規知識學習練好內功，有助于正確處理質疑，減少投訴發生。

政府采購涉及各行各業，采購代理機構要具備豐富的政府采購法律知識和寬廣的專業知識。從采購實踐看，采購代理機構除熟悉政府法律、法規外，至少還應當了解與政府采購相關的知識：一是，《民法總則》、《合同法》、《反壟斷法》、《行政法》、《行政處罰法》、《消費者權益法》和農業、建筑業、醫療、保險業等相關行業的法律法規。二是，要具備一定的社會工作專業知識，如：社會學、民事調解等基本知識。三是，要進行案例儲備，平時注重收集整理和學習一些影響力的政府采購質疑、投訴處理案例，并從中尋找到、領悟到處理質疑、應對投訴的靈感和技巧，處理質疑時能觸類旁通，胸有成竹。

3、依法溝通調解，積極協調形成合力，能夠較好化解投訴風險。

我們要深入理解《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國政府采購法實施條例》設置質疑前置的深刻內涵。“……將質疑作為投訴處理的前置，主要是考慮“鼓勵供應商與采購人、采購代理機構通過自主協商快速解決爭議；很多事項一般能通過采購人、采購代理機構的解釋說明和協商能夠快速解決爭議；……如果被質疑人確實違法、違規的會自己主動糾正；把采購糾紛解決在萌芽階段，有效避免爭議升級，并使質疑人合法權益得到實質性維護。切實減輕財政部門的行政負擔……”在政府采購的質疑環節，質疑處理屬于民事程序，如果進入投訴環節，財政部門處理投訴則屬于行政程序。（參見《政府采購法實施條例釋義》P191-192）。

1）調解在質疑處理中十分重要。有些質疑人在提交質疑時會怒氣沖沖，面對此情況要沉著冷靜，通過講道理、擺實事，從法律、法規，到經營理念、生意場規則等曉之以理，動之以情地與質疑人進行溝通。處理質疑要做到知己知彼，方可有的放矢，從深層次分析質疑人的動機。如果質疑人因相關利益供應商之間的過去恩怨而報復性質疑的，采購代理機構要充當中間人角色主動化解雙方積怨。中國有句俗話，怨家易解不易結，通過依法合規的調解與溝通，讓他們消除彼此積怨，即使回復質疑后，對方也不再繼續投訴。

2）組織辯論質證，讓當事人知真相明事理，能有效化解投訴風險。采購代理機構在質疑處理環節可以引入法院審判中的庭審辯論、質證模式，召集質疑人、相關當事人、評審委就質疑事項進行辯論，真理和真相越辯越明越清。當然，調解、辯論、質證時要注意合理引導，尤其是要控制好當事人情緒，注意用語，避免激化矛盾。

3）與有關職能部門進行有效溝通，形成合力，有助于正確處理質疑，化解投訴風險。一是要與財政部門溝通，尋求財政部門的技術指導。財政部門雖然不能直接參加采購活動的具體事務中，但是財政部門對政府采購活動的監督管理是全方位的、是相機而行的。采購代理機構有責任義務就處理質疑中的困難向財政部門求助。對一些法規理解執行存在很大爭議性的質疑事項，采購代理機構一定要充分聽取財政監督部門的指導性意見，確保即使進入投訴環節也能妥善應對；對有關當事人的違法違規行為，要請求財政部門提前介入啟動監督檢查程序，可以有效防止質疑處理后引發投訴，這樣能把投訴風險消解在質疑處理環節。 二是加強與采購項目所屬行業主管部門（或職能部門）的溝通，尋求其支持。對質疑處理中的一些專業性強的采購項目，確實需要有關政府職能部門參與，采購代理機構要會同采購人協調有關行業主管部門參與處理。例如：涉及醫療器械的質疑處理，對于醫療器械管理方面的法規、對于有關投標產品是否具有上市銷售資格等，必須依靠食品藥品監督管理部門介入，才能準確判定是非真相。

4）發揮律師作用，對質疑答復文書進行法律意見審查，確保質疑答復內容的合法性，可以降低投訴風險。質疑答復形成初步意見后，要聘請專職律師進行法律意見審查把關，確保答復內容法律依據充分，理由充足，事實清楚，定性準確，這樣能適當降低質疑處理的投訴風險。

（作者單位：四川眾智匯強工程項目管理有限公司 周紅英  榮梧桐    四川輕化工大學—— 陳磊）