2023年政采數據“大揭秘”
2024年10月18日 09:16 來源：中國政府采購報 【打印】 
——專家解析2023年全國政府采購信息統計數據
參與嘉賓
南京審計大學副校長 裴 育
對外經濟貿易大學中國WTO研究院院長 屠新泉
中國財政科學研究院研究員 白景明
國際關系學院經濟金融學院教授 趙 勇
中國人民大學公共管理學院教授 王叢虎
中央財經大學財稅學院教授 姜愛華
■ 本報記者 張舒慧 鄭楊 李建維
據財政部最新消息，2023年全國政府采購規模為33929.6億元，較上一年有小幅下滑。其中，全國政府采購授予中小企業合同金額為25239.8億元，各級預算單位通過“832平臺”采購脫貧地區農副產品超99億元，全國強制采購、優先采購節能節水產品357.2億元……這一連串數字承載著怎樣的含義？背后又釋放出什么信息？《中國政府采購報》記者特邀政府采購業內專家對這些重點數據進行解析。
全國政采規模較上年小幅下滑
2023年全國政府采購規模為33929.6億元，較上一年有小幅下滑。
屠新泉：近年來，政府采購規模呈現持續下滑趨勢，造成這一現象的原因是多方面的。從國家層面出發，過緊日子已成為一種常態，也成為預算安排和預算執行自覺遵循的原則。特別是在過去兩年，經濟增長速度有所放緩。可以說，采購規模小幅下滑是過緊日子的具體體現。
裴育：引起上述變化的原因可能包括以下幾點：一是財政收支矛盾加大。地方政府在面臨財政壓力的情況下，會選擇削減非必要的支出。二是過緊日子政策約束。各地貫徹落實過緊日子要求，嚴控一般性支出。三是隨著政府購買服務改革的深入推進，服務類采購規模占比提高。這就意味著政府在優化采購結構，更注重服務的質量而非數量。四是政府加強對政府采購領域的監管，打擊違法違規行為，如無預算采購、程序不合規、串標轉包等問題，讓一些不規范的采購活動受到限制。五是隨著中國經濟結構的調整，政府更注重項目投資的質量和效益，而非單純數量。這些因素可能單獨或共同作用，導致2023年全國政府采購規模小幅下滑。
王叢虎：2023年是我國疫情后經濟復蘇之年，全年經濟運行呈現“前低中高后穩”態勢。全國一般性公共預算支出達到27.46萬億元，重點保障了教育、科技、農林水等關鍵領域，尤其是事關國家發展的基礎設施和公共服務。2023年全國政府采購規模為33929.6億元，約占一般性公共預算支出的12%。這說明全國政府采購規模較為真實地反映了我國經濟發展狀況和財政狀況，同時也很好地執行了我國財政政策。
服務類占比逐年增長
2023年貨物、工程、服務政府采購規模分別為7738.1億元、14486.8億元和11704.8億元，占全國政府采購規模比例為22.8%、42.7%和34.5%。貨物采購規模近年來持續下降，2022年占比25.8%，與2021年持平，到2023年降為22.8%。工程采購規模和占比均連續下降。反觀服務采購，無論是規模還是占比都在穩定上升。
王叢虎：上述數據的變化與我國財政政策息息相關。2023年，我國財政支出重點在教育、科技、社會保障等領域。這些領域的財政支出主要是公共服務類，故服務類采購占比就會上升。隨著我國基礎設施愈加完善，工程類、貨物類的公共財政支出必然會下降。隨著全國人民生活水平和生活質量不斷提高，必然會增加對公共服務類的需求。如此一來，也就引發政府購買服務逐年增長。
姜愛華：服務采購近年來一直保持上升態勢，這與黨的十八大以來我國大力推進政府購買服務改革密切相關。政府購買服務改革使得原先政府自己“生產”公共服務變為政府“購買”公共服務，改進了公共服務供給質量。
裴育：隨著經濟發展和公共服務需求的增加，政府需要采購更多的服務，如教育、養老、醫療、信息技術等服務，以滿足社會需求。近年來，政府不斷優化資源配置，減少對有形貨物的依賴，轉而增加對服務的采購，進而提高行政效率和公共服務質量。同時，隨著數字化轉型的推進，各地政府開始采購云計算、大數據分析等服務，以提高政府服務的智能化和自動化水平。諸如此類的政策要求和現實需求，導致服務采購的日益增加。換言之，服務采購占比的增長反映了市場需求的變化和政府職能的轉變。
屠新泉：值得強調的是，在政府采購領域中，工程采購占據相當重要的比例。然而，工程采購項目有一定的期限性。具體而言，政府工程采購主要涉及政府自用設施，如辦公樓及其他基礎設施，而非廣泛意義上的公路、鐵路等公共基礎設施。這些自用設施不可能持續進行大規模建設，所以一旦建設完成，相應的采購需求自然會趨于減少，從而導致該領域的采購規模在發展到一定階段后出現下滑趨勢。
趙勇：整體而言，我國經濟經歷了40年的快速增長，目前正在由高速增長階段向高質量增長階段轉型。服務業在國民經濟中占比的提高，正是這一轉型的標志之一。隨著政府職能的轉變和科學技術的進步，信息技術、科研、咨詢、培訓等服務采購需求自然會逐漸加大。
分散采購規模占比較上年略有上漲
分散采購規模占比自2015年以來不斷上升，從2015年的20.7%漲至2022年的70.6%。2023年分散采購規模為24369.0億元，占比較上年略有上漲，為71.8%。
屠新泉：過去，集中采購之所以盛行，是因為采購對象多為貨物，尤其是標準化的貨物如電腦等。采購對象的統一性和相似性使得集中采購成為可能，并通過規模化采購來有效降低成本。然而，當前的采購主體逐漸轉向服務領域。服務因地方化、個性化的特點，難以實現標準化，加上分散性特征顯著，故難以進行大規模的集中采購。如此一來，這也導致分散采購的比重不斷上升。
裴育：隨著信息技術的發展，特別是電子政務和電子商務的廣泛應用，為分散采購提供了技術支撐。政府集中采購目錄的調整，使得一些原本屬于集中采購的項目轉變為分散采購，從而提高了分散采購的規模和占比。預算管理一體化要求“無預算不采購”，促使采購單位更加精細化地管理預算，合理安排采購計劃，可能使得一些項目更傾向于采用分散采購方式以適應預算安排。
姜愛華：分散采購比重增加還可能是一些地方落實簡政放權要求的體現，強調采購人主體責任，縮小了政府集中采購目錄范圍。集中采購相應減少，分散采購比重自然增加。
趙勇：政府采購組織方式中的集中與分散，是政府采購需要把握的幾組平衡之一。集中度并不是越高越好，而與采購對象的屬性、監管部門的監督方式等因素有關。在一個國家或單位的制度建設初期，大多是由分散到集中的整合過程。隨著各方主體能力和認識的提升，往往集中與分散的平衡點需要重新調整。
公開招標仍占主導地位
2023年公開招標、單一來源、框架協議采購規模分別占全國政府采購規模的76.3%、3.1%和1.5%。公開招標規模占全國政府采購規模的比重近3年穩定下降，單一來源采購則是持續多年下降。
姜愛華：公開招標規模自2020年以來每年都呈現小幅下降趨勢，主要原因有兩點：一是政府采購方式越來越豐富，采購人對采購方式的選擇范圍更大。比如，2022年我國新增了框架協議采購方式，2023年框架協議采購規模占全國政府采購規模的比重達到了1.5%。二是集中采購目錄“瘦身”，使得原來集中采購中規模較大且需要進行公開招標的采購項目，因為規模下降達不到公開招標數額標準，轉而選用了競爭性磋商等其他采購方式。但公開招標仍占主導地位，與《中華人民共和國政府采購法》規定的“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”相吻合。
王叢虎：在政府采購眾多采購方式中，公開招標雖然一度被認為是最公正的采購方式，但在實際運用中也存在為了招標而招標的現象。近年來，財政部門和采購人認識到，公開招標并非是“全能”的采購方式。加上新的采購方式被不斷推出，越來越多的采購人根據法律法規和單位實際需求，選擇競爭性談判、框架協議采購、詢價等更為適合的采購方式。
裴育：公開招標規模穩定下降與政府采購方式的多樣化有關。為了提高采購效率和滿足多樣化的采購需求，近年來我國增加了框架協議采購、合作創新采購等采購方式。這些方式往往更加靈活，適合于特定情況或緊急需求，從而減少了公開招標的比例。單一來源采購比重的持續下降，是因為政府采購更加注重公平競爭和市場開放。單一來源采購通常適用于特定條件，如只能從唯一供應商處采購或者在緊急情況下采購。可以說，單一來源采購的特殊性決定了其應用的逐漸減少。
姜愛華：單一來源采購由于其“非競爭性”特點，不利于政府采購公平競爭原則的貫徹。隨著政府采購監管部門加強對單一來源采購的監管，以及采購人規范執行采購意識的增強，近年來其占比也逐年降低。
屠新泉：至于框架協議采購，它無疑是適應當前采購形式變化的一種創新方式，尤其適用于分散采購和服務采購等場景。對于服務采購而言，由于其往往具有連續性和重復性，框架協議采購以其既穩定又非固定的框架特點，為建立長期合作關系、保障服務質量提供了有力支持。同時，該方式仍保留了一定的競爭性，并非完全排除競爭，從而更好地適應了當前采購標的和采購形式的變化，使得框架協議采購日益受到青睞。
政府采購政策功能得到有效發揮
2023年全國強制采購、優先采購節能節水產品357.2億元；全國政府采購授予中小企業合同金額為25239.8億元；各級預算單位通過“832平臺”采購脫貧地區農副產品超99億元。
白景明：政府采購具有宏觀調控職能，特別是在當前穩經濟任務加劇的情況下，運用政府采購來穩經濟顯得尤為重要。政府通過信息化平臺來購買脫貧地區農副產品，進而推進鄉村振興，是精準調控的體現。
王叢虎：支持鄉村振興始終是公共財政的政策目標，更是政府采購政策的價值所在。近年來，我國政府采購不斷強化這方面的政策功能，尤其是通過“832平臺”，極大地促進了鄉村產業的發展。
屠新泉：中小企業在政府采購領域長期保持著70%以上的份額。這一比例相當高，充分反映了政府采購政策在支持中小企業發展方面效果顯著。中小企業憑借其靈活性和專業性，在服務領域展現出了更大的競爭力。因此，我們有理由相信，政府采購應繼續發揮其支持中小企業的政策功能，為中小企業發展創造更加有利的環境。
裴育：政府采購政策功能得到有效發揮，特別是對中小企業的支持，是推動經濟社會高質量發展的重要手段。為更好地發揮政府采購政策功能，一要完善政府采購監管機制，確保采購活動的公開、公平、公正。二要繼續優化采購流程，幫助中小企業更好地參與政府采購活動。三要加大對創新產品和服務的采購力度，推動新興產業的發展。
姜愛華：政策功能完備是現代政府采購制度的重要體現。2023年，政府采購在促進節能環保、促進中小企業發展以及支持鄉村振興等方面都可圈可點，對穩增長、穩就業等都起到了重要作用。未來，要繼續加強政府采購政策功能力度、拓展政府采購政策功能范圍，進一步發揮政府采購在促進經濟社會高質量發展中的作用。
趙勇：如果把政府采購比作一個人，其能力越強，責任就越大。代表政府采購能力的，包括采購規模、采購便捷度、流程優化度、監管水平等。待上述能力提高后，政府采購就能承擔更多的政策功能，為國家治理水平和治理能力的現代化貢獻更多力量。
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